ปัญหาการทำงานแบบแยกส่วน (Silo Mentality)
วิกฤต "ไซโล" (Silo Mentality) กำแพงที่มองไม่เห็น อุปสรรคใหญ่ของการบูรณาการภาครัฐไทย
เคยสงสัยไหมว่า ทำไมแก้ปัญหาน้ำท่วมน้ำแล้งซ้ำซากไม่เคยจบ? ทำไมข้อมูลความยากจนของประชาชนแต่ละหน่วยงานถึงไม่ตรงกัน? หรือทำไมการขออนุญาตเรื่องเดียวที่เกี่ยวพันหลายกระทรวงถึงได้ยากเย็นแสนเข็ญ? คำตอบของคำถามเหล่านี้ มักวนกลับมาที่รากเหง้าปัญหาเดียวกัน นั่นคือ "การทำงานแบบแยกส่วน" หรือที่ในทางบริหารเรียกว่า "Silo Mentality" (ความคิดแบบไซโล) บทความนี้จะพาไปเจาะลึกถึงโครงสร้างของปัญหา "ต่างคนต่างทำ" ในระบบราชการไทย ที่เปรียบเสมือนกำแพงสูงกั้นการพัฒนา มูลค่าความเสียหายที่เกิดขึ้น และทางออกที่จะทลายกำแพงเหล่านี้ลง
การวิเคราะห์ปัญหา: เมื่อแต่ละกรมคือ "อาณาจักร" ของตัวเอง
"Silo Mentality" ในบริบทราชการไทย ไม่ใช่แค่การที่เจ้าหน้าที่ไม่คุยกัน แต่เป็นปัญหาเชิงโครงสร้างและวัฒนธรรมองค์กรที่ฝังลึก
โครงสร้างการบังคับบัญชาแนวดิ่ง (Vertical Hierarchy): ระบบราชการถูกออกแบบมาให้รายงานผลตามสายงานขึ้นไปสู่ปลัดกระทรวงและรัฐมนตรีของตนเอง ความรับผิดชอบและอำนาจถูกจำกัดขอบเขตชัดเจนตามกฎหมายจัดตั้งกระทรวง/กรม ทำให้ขาดแรงจูงใจในการมอง "ภาพรวม" ข้ามหน่วยงาน
ระบบงบประมาณแบบแยกส่วน (Line-item Budgeting): การจัดสรรงบประมาณมักจัดสรรตรงไปยังกรมกองต่างๆ ตามภารกิจของตน เมื่อได้รับงบมาแล้ว แต่ละหน่วยงานก็มุ่งเน้นที่จะใช้งบของตนให้หมดตามเป้าหมายของตนเอง (KPIs กรม) การนำงบประมาณมา "ลงขัน" ทำโครงการร่วมกันจึงเกิดขึ้นได้ยากมากในทางปฏิบัติ
การหวงแหนข้อมูลและอำนาจ (Turf War & Data Ownership): ข้อมูลถือเป็นขุมพลังอย่างหนึ่ง หลายหน่วยงานมองว่าข้อมูลที่ตนจัดเก็บคือ "สมบัติของกรม" ไม่ใช่ "สมบัติของชาติ" จึงไม่เต็มใจที่จะแบ่งปัน หรือเชื่อมโยงระบบให้หน่วยงานอื่นเข้าถึง เพราะเกรงว่าจะสูญเสียความสำคัญหรือถูกตรวจสอบ
วัฒนธรรมการปัดความรับผิดชอบ: เมื่อเกิดปัญหาที่คาบเกี่ยวกับหลายหน่วยงาน (เช่น ปัญหาสิ่งแวดล้อม หรือปัญหาสังคมซับซ้อน) การมีไซโลทำให้ง่ายต่อการชี้นิ้วบอกว่า "ไม่ใช่หน้าที่ของฉันโดยตรง" แต่เป็นของอีกกรมหนึ่ง ทำให้ปัญหาตกอยู่ตรงกลางและไม่มีใครเป็นเจ้าภาพที่แท้จริง
มูลค่าความเสียหาย: ราคาแพงของการ "ต่างคนต่างทำ"
การประเมินมูลค่าความเสียหายจาก Silo Mentality นั้นยากที่จะระบุเป็นตัวเลขเป๊ะๆ แต่สามารถเห็นร่องรอยความเสียหายมหาศาลได้ชัดเจนในหลายรูปแบบ:
1. ความสูญเสียจากการลงทุนซ้ำซ้อน (Redundant Investment) นี่คือความเสียหายที่ชัดเจนที่สุด มีกี่หน่วยงานที่พัฒนาระบบฐานข้อมูลประชาชนของตัวเอง? มีกี่หน่วยงานที่สร้างแอปพลิเคชัน หรือเว็บไซต์ที่ฟังก์ชันคล้ายกัน?
ตัวอย่างเชิงประจักษ์: การพัฒนาระบบ Big Data หรือ Data Center ภาครัฐ ในอดีตหลายกระทรวงต่างของบประมาณไปสร้างศูนย์ข้อมูลของตนเอง ทั้งที่ควรจะมีโครงสร้างพื้นฐานกลางร่วมกัน (Government Cloud) เพื่อประหยัดงบประมาณบำรุงรักษา ซึ่งการลงทุนซ้ำซ้อนเหล่านี้คิดเป็นมูลค่า หลายพันล้านบาท ต่อปี ที่เสียไปโดยไม่เกิดการประหยัดจากขนาด (Economy of Scale)
2. ความเสียหายจากการบริหารจัดการวิกฤตที่ล้มเหลว (Crisis Management Failure) เมื่อเกิดภัยพิบัติหรือวิกฤตการณ์ที่ต้องการการตอบสนองที่รวดเร็วและเป็นเอกภาพ ไซโลคืออุปสรรคที่ร้ายแรงที่สุด
กรณีศึกษาการบริหารจัดการน้ำ: ประเทศไทยมีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับน้ำมากกว่า 30-40 หน่วยงาน (เช่น กรมชลประทาน, สทนช., กรมทรัพยากรน้ำ, กรมอุตุนิยมวิทยา, การไฟฟ้าฯ, อปท. ฯลฯ) ข้อมูลกระจัดกระจาย การสั่งการในช่วงวิกฤต (เช่น มหาอุทกภัยปี 2554) เกิดความสับสน ล่าช้า และขัดแย้งกันเอง ความเสียหายทางเศรษฐกิจจากน้ำท่วมใหญ่ครั้งนั้นสูงถึง 1.4 ล้านล้านบาท ซึ่งส่วนหนึ่งปฏิเสธไม่ได้ว่ามาจากการขาดเอกภาพในการบริหารจัดการข้อมูลและการสั่งการ
3. ประชาชนตกหล่นจากการบริการ (Service Gaps) เมื่อประชาชนมีปัญหาที่ซับซ้อน เช่น คนยากจนที่เจ็บป่วยและตกงาน พวกเขาอาจต้องวิ่งรอกติดต่อ กระทรวง พม., กระทรวงสาธารณสุข, และกระทรวงแรงงาน โดยที่ข้อมูลไม่ได้เชื่อมถึงกัน ทำให้ประชาชนกลุ่มเปราะบางจำนวนมาก "ตกหล่น" อยู่ในช่องว่างระหว่างไซโลเหล่านี้
แนวทางการแก้ไขปัญหา: ทลายกำแพงไซโล สู่การบูรณาการ
การแก้ปัญหา Silo Mentality ไม่สามารถทำได้ด้วยการออกคำสั่งเพียงอย่างเดียว แต่ต้องปรับเปลี่ยนกลไกการบริหารจัดการ:
1. ปฏิรูประบบงบประมาณสู่ "งบประมาณเชิงยุทธศาสตร์/บูรณาการ" (Strategic/Integrated Budgeting) เปลี่ยนจากการจัดสรรงบตามกรม เป็นการจัดสรรงบตาม "วาระแห่งชาติ" (National Agenda) หรือ "พื้นที่" (Area-based) กำหนดให้โครงการสำคัญๆ จะได้รับอนุมัติงบประมาณก็ต่อเมื่อมีแผนการทำงานร่วมกันชัดเจนระหว่างหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง มี KPI ร่วมกัน (Shared KPIs) และมีการใช้งบประมาณร่วมกันอย่างเป็นรูปธรรม ไม่ใช่ต่างคนต่างตั้งงบในเรื่องเดียวกัน
2. สร้างแพลตฟอร์มข้อมูลกลางและการธรรมาภิบาลข้อมูล (Data Governance & Exchange Platform) ต้องบังคับใช้กฎหมายอย่างจริงจัง (เช่น พ.ร.บ.การบริหารงานและการให้บริการภาครัฐผ่านระบบดิจิทัล) ที่ระบุว่าข้อมูลคือสมบัติของรัฐ ไม่ใช่ของกรม
เร่งสร้างและบังคับใช้ แพลตฟอร์มแลกเปลี่ยนข้อมูลกลาง (เช่น GD Catalog / Government Data Exchange) ให้ทุกหน่วยงานเชื่อมโยงข้อมูลสำคัญผ่านท่อกลางนี้ เพื่อให้เห็นภาพรวมเดียวกัน (Single Source of Truth)
3. ตั้งหน่วยงานเจ้าภาพ หรือคณะทำงานเฉพาะกิจข้ามกระทรวง (Cross-functional Task Force) สำหรับปัญหาซับซ้อน (Wicked Problems) ไม่ควรมอบหมายให้กระทรวงใดกระทรวงหนึ่งทำตามลำพัง แต่ควรตั้งคณะทำงานพิเศษที่ดึงคนเก่งจากหลายกระทรวงมาทำงานร่วมกันภายใต้การกำกับดูแลโดยตรงของนายกรัฐมนตรี หรือรองนายกฯ ที่มีอำนาจสั่งการข้ามกระทรวงได้จริง เพื่อทำลายกำแพงการบังคับบัญชาปกติ
กรณีศึกษา (Case Study): ความพยายามบูรณาการข้อมูลแก้จน (TPMAP)
ปัญหา ในอดีต ประเทศไทยมีข้อมูลคนจนจากหลายแหล่ง เช่น ข้อมูลการลงทะเบียนสวัสดิการแห่งรัฐ (กระทรวงการคลัง), ข้อมูล จปฐ. (กระทรวงมหาดไทย) ซึ่งข้อมูลไม่ตรงกัน ทำให้การช่วยเหลือไม่ถูกตัวคนจนจริงๆ บางคนจนจริงแต่ตกสำรวจ บางคนไม่จนจริงแต่ได้รับสิทธิ์
การดำเนินการ (ความพยายามทลายไซโล) รัฐบาลได้ริเริ่มโครงการ TPMAP (Thai People Map and Analytics Platform) โดยมอบหมายให้สภาพัฒน์ฯ ร่วมกับ NECTEC เป็นเจ้าภาพในการนำฐานข้อมูลจากหน่วยงานต่างๆ (เช่น มหาดไทย, คลัง, พม., ศึกษาฯ, สาธารณสุข) มา "ชน" กัน หรือบูรณาการเข้าด้วยกัน เพื่อชี้เป้าว่าใครคือคนจนจริงๆ อยู่ที่ไหน และจนด้วยสาเหตุอะไร (สุขภาพ, การศึกษา, รายได้ ฯลฯ)
ผลลัพธ์และความท้าทาย ความสำเร็จ: TPMAP ถือเป็นก้าวสำคัญที่แสดงให้เห็นว่าการนำข้อมูลข้ามกระทรวงมารวมกันสามารถทำได้ และช่วยให้เห็นภาพปัญหาความยากจนที่ชัดเจนขึ้น นำไปสู่การออกแบบนโยบายแก้จนที่ตรงจุดมากขึ้น
ความท้าทายที่ยังเหลืออยู่: แม้จะเริ่มเชื่อมข้อมูลได้ แต่ยังเจอปัญหา "คุณภาพข้อมูล" จากต้นทาง (แต่ละไซโล) ที่อาจยังไม่ถูกต้องหรือไม่เป็นปัจจุบัน และการนำข้อมูลไปสู่การปฏิบัติจริงในระดับพื้นที่ยังต้องอาศัยความร่วมมือจากเจ้าหน้าที่หน้างานหลายสังกัด ซึ่งยังมีความเป็นไซโลอยู่สูง
บทสรุป
"ไซโล" คือ พันธนาการที่ทำให้ภาครัฐไทยอุ้ยอ้ายและสิ้นเปลือง ตราบใดที่ยังไม่สามารถทลายกำแพงเหล่านี้ลงได้ การปฏิรูปประเทศหรือการมุ่งสู่รัฐบาลดิจิทัลก็จะเป็นเพียงภาพฝัน เพราะหัวใจของการทำงานยุคใหม่คือ "การเชื่อมโยง" ไม่ใช่ "การแยกส่วน" ถึงเวลาแล้วที่ต้องเปลี่ยนจาก "กรมใครกรมมัน" เป็น "ทีมประเทศไทย" เพื่อแก้ปัญหาให้ประชาชนได้อย่างแท้จริง
.
---------------------------
ที่มาข้อมูล
-
รวบรวมรูปภาพ
---------------------------
การแก้ปัญหาในองค์กรหน่วยงานราชการไทย
---------------------------
