การประเมินผลที่เน้นเอกสารมากกว่าผลสัมฤทธิ์ (Process-Oriented Evaluation)
ข้าราชการหรือนักทำรายงาน?": วิกฤตการประเมินผล เมื่อ "เอกสารหนาหนึ่งคืบ" สำคัญกว่า "ความสุขประชาชน"
ในช่วงปลายปีงบประมาณ หากเดินเข้าไปในหน่วยงานราชการหลายแห่ง คุณอาจจะได้เห็นภาพที่คุ้นตา คือเจ้าหน้าที่ต่างง่วนอยู่หน้าจอคอมพิวเตอร์ แวดล้อมไปด้วยกองแฟ้มเอกสารสูงท่วมหัว ไม่ใช่เพื่อเร่งบริการประชาชน แต่เพื่อ "ปั่นรายงานประเมินผลการปฏิบัติราชการ"
นี่คืออาการของโรคที่เรียกว่า "การประเมินผลที่เน้นเอกสารมากกว่าผลสัมฤทธิ์" (Process-Oriented Evaluation)
ระบบราชการไทยหลงติดอยู่ในกับดักที่เชื่อว่า "ถ้ามีเอกสารครบ แปลว่างานสำเร็จ" เราทุ่มเททรัพยากรมหาศาลไปกับการสร้างตัวชี้วัด (KPIs) การเก็บข้อมูล และการเขียนรายงานเพื่อ "ยืนยัน" ว่าได้ทำงานตามขั้นตอนแล้ว แต่กลับหลงลืมคำถามที่สำคัญที่สุดไปว่า "ทำแล้วประชาชนได้อะไร?"
บทความนี้จะพาไปเจาะลึกวัฒนธรรม "เสือกระดาษ" ที่ทำให้ข้าราชการน้ำดีหมดไฟ และทำให้เป้าหมายขององค์กรบิดเบี้ยวไปจากความเป็นจริง
การวิเคราะห์ปัญหา: กับดัก KPI และวัฒนธรรม "กันไว้ดีกว่าแก้"
ทำไมระบบราชการถึงหมกมุ่นกับเอกสารมากกว่าผลลัพธ์จริง? สาเหตุมาจากโครงสร้างการออกแบบระบบประเมินผลที่บิดเบี้ยว:
ตัวชี้วัดที่เน้น "ปริมาณ" (Output) มากกว่า "คุณภาพ" (Outcome): การวัดผลลัพธ์ทางสังคม (เช่น ความสุขของประชาชน, การลดลงของความยากจน) เป็นเรื่องยากและใช้เวลานาน หน่วยงานจึงมักเลือกทางที่ง่ายกว่า คือการตั้ง KPI แบบ "นับจำนวน" (Outputs)
ตัวอย่าง: แทนที่จะวัดว่า "เกษตรกรมีรายได้เพิ่มขึ้นจริงเท่าไหร่" (Outcome) ก็เลี่ยงไปวัดว่า "จัดอบรมเกษตรกรได้ครบ 1,000 คนตามเป้าหรือไม่" (Output) เมื่อจัดครบ ก็ถือว่าบรรลุเป้าหมาย ได้คะแนนเต็ม ทั้งที่เกษตรกรอาจไม่ได้นำความรู้ไปใช้เลยก็ได้
วัฒนธรรม "เอกสารคือเกราะป้องกันตัว" (Auditor-Centric Culture): ระบบการตรวจสอบของไทยมีความเข้มงวดในการจับผิดเรื่องระเบียบขั้นตอน ทำให้ข้าราชการเกิดความกลัว (Fear of Auditing) "เอกสาร" จึงกลายเป็นสิ่งศักดิ์สิทธิ์ที่ใช้ยืนยันความบริสุทธิ์ใจ
แนวคิดคือ: "ถ้าทำตามระเบียบทุกอย่าง มีเอกสารเซ็นครบทุกขั้นตอน ต่อให้ผลงานออกมาล้มเหลว ก็ไม่มีใครเอาผิดฉันได้" ทัศนคตินี้ทำให้คนโฟกัสที่การทำเอกสารให้ "เป๊ะ" มากกว่าการสร้างสรรค์ผลงานให้ "ปัง"
ภาระการรายงานที่ซับซ้อนซ่อนเงื่อน: หน่วยงานราชการหนึ่งแห่ง ต้องส่งรายงานประเมินผลให้กับหลายหน่วยงานแม่ข่าย (เช่น สำนักงบฯ, สภาพัฒน์ฯ, ก.พ.ร., ผู้ตรวจฯ) ซึ่งแต่ละที่ก็มีแบบฟอร์มและตัวชี้วัดที่ต่างกันเล็กน้อย ทำให้เจ้าหน้าที่ต้องกรอกข้อมูลชุดเดิมซ้ำๆ ในรูปแบบที่ต่างกัน กินเวลาทำงานมหาศาล
มูลค่าความเสียหาย: เมื่อเวลาทำงานถูกผลาญไปกับ "กระดาษ"
ความเสียหายจากวัฒนธรรมนี้ ไม่ใช่แค่ความน่าเบื่อหน่าย แต่เป็นต้นทุนแฝงมหาศาลของประเทศ:
1. การสูญเสียเวลาทำงานที่มีค่า (Time Drain): มีการประเมินกันเล่นๆ ในหมู่ข้าราชการว่า ในหนึ่งปีการทำงาน อาจต้องใช้เวลาถึง 20-30% ไปกับกระบวนการที่เกี่ยวกับการประเมินผล การเก็บหลักฐาน และการเขียนรายงาน
ความเสียหาย: แทนที่เวลาเหล่านี้จะถูกใช้ไปกับการลงพื้นที่แก้ปัญหาให้ประชาชน หรือคิดค้นนวัตกรรมใหม่ๆ กลับต้องมาจมอยู่กับกองเอกสารที่ไม่สร้างมูลค่าเพิ่ม
2. ภาวะ "คนทำงานจริงหมดไฟ คนสร้างภาพได้ดี" (Demoralization): ระบบที่ให้คะแนนจากความสมบูรณ์ของเอกสาร มักเอื้อประโยชน์ให้กับคนที่อยู่สำนักงานและเก่งเรื่องงานเอกสาร ในขณะที่คนทำงานภาคสนามที่ลุยงานหนักจนไม่มีเวลามานั่งประดิดประดอยรายงาน กลับได้คะแนนประเมินน้อยกว่า
ผลลัพธ์: ข้าราชการที่ตั้งใจทำงานจริงเกิดความท้อแท้ และรู้สึกว่าระบบไม่ยุติธรรม นำไปสู่ภาวะสมองไหล หรือการปรับตัวเป็น "เช้าชามเย็นชาม" ในที่สุด
3. องค์กรหลงทิศทาง (Mission Drift): เมื่อทุกคนมุ่งแต่จะทำให้ได้ตาม KPI ที่ตั้งไว้ (ซึ่งมักเป็น KPI เชิงปริมาณที่ไม่สะท้อนความจริง) เป้าหมายสูงสุดขององค์กรก็ถูกละเลย พฤติกรรมของคนในองค์กรจะเปลี่ยนไปสู่การ "ไล่ล่าตัวเลข" แทนการ "ไล่ล่าความสำเร็จ"
แนวทางการแก้ไขปัญหา: วัดผลที่ "คุณค่า" ไม่ใช่ "กระดาษ"
การปฏิรูประบบประเมินผลต้องรื้อถอนความคิดเดิมๆ และนำเทคโนโลยีมาช่วย:
1. เปลี่ยนจุดเน้นสู่ "ผลลัพธ์และผลกระทบ" (Shift to Outcome & Impact):
ต้องกล้าที่จะลดจำนวนตัวชี้วัดเชิงปริมาณ (Output KPIs) ลง และเพิ่มน้ำหนักให้กับตัวชี้วัดเชิงผลลัพธ์ (Outcome KPIs) ที่สะท้อนการเปลี่ยนแปลงจริงในสังคม
อาจใช้การประเมินผลแบบสุ่มตรวจในพื้นที่จริง หรือใช้ Third Party (สถาบันการศึกษา/วิจัย) มาช่วยประเมินผลกระทบ แทนที่จะเชื่อรายงานที่หน่วยงานเขียนเองเพียงอย่างเดียว
2. ใช้เทคโนโลยี "สร้างรายงานอัตโนมัติ" (Automated Reporting):
หากมีการเชื่อมโยงข้อมูลภาครัฐที่ดี (ตามปัญหาข้อที่ 7) ข้อมูลผลการปฏิบัติงานควรถูกดึงมาสร้างเป็นรายงานประเมินผลได้โดยอัตโนมัติ (Dashboard) ไม่ควรต้องให้เจ้าหน้าที่มานั่งคีย์ข้อมูลซ้ำเพื่อทำรายงานอีก
ลดการเรียกดู "หลักฐานเอกสาร" (เช่น ภาพถ่ายการประชุม, ลายเซ็นผู้เข้าร่วม) โดยเปลี่ยนไปใช้หลักฐานดิจิทัล หรือเชื่อมั่นในระบบฐานข้อมูลแทน
3. ให้ประชาชนเป็นผู้ประเมิน (Citizen Feedback Loop):
สำหรับงานบริการ ประลบการประเมินที่ดีที่สุดคือเสียงสะท้อนจากประชาชนผู้รับบริการโดยตรง (เช่น ระบบให้ดาวท้ายการบริการ) ควรนำคะแนนส่วนนี้มาเป็นน้ำหนักหลักในการประเมินผลงานของหน่วยงาน แทนการดูรายงานที่หน่วยงานเขียนอวยตัวเอง
กรณีศึกษา (Case Study): มหกรรมการอบรมสัมมนาที่ "สำเร็จแค่ในเล่มรายงาน"
ปัญหา (ภาพสะท้อนสุดคลาสสิก): หน่วยงาน A ได้รับงบประมาณเพื่อ "ส่งเสริมความรู้ด้านดิจิทัลให้ชุมชน" จึงตั้ง KPI ว่า "จัดอบรมให้ประชาชน 5,000 คน"
การดำเนินการ (ตาม KPI เป๊ะๆ): หน่วยงานเร่งจัดสัมมนาตามโรงแรมต่างๆ เกณฑ์คนมานั่งฟังให้เต็มห้อง จ้างวิทยากรมาพูด ถ่ายรูปทำข่าวประชาสัมพันธ์ และให้ผู้เข้าอบรมเซ็นชื่อพร้อมทำแบบประเมินความพึงพอใจ (ซึ่งส่วนใหญ่ก็ติ๊กช่อง "พอใจมาก" ตามมารยาท)
ผลการประเมิน (เอกสารสวยหรู vs ความจริง):
ในรายงานประเมินผล: โครงการประสบความสำเร็จอย่างงดงาม บรรลุเป้าหมาย 100% มีผู้เข้าร่วมครบ 5,000 คน มีภาพถ่ายยืนยัน มีเอกสารปึกใหญ่ส่งให้หน่วยงานตรวจสอบ ทุกคนแฮปปี้ ได้คะแนนประเมินดี
ความเป็นจริง: ผู้เข้าอบรมส่วนใหญ่มาเพราะเกรงใจผู้นำชุมชน หรือมาเพื่อรับเบี้ยเลี้ยง ฟังเสร็จก็กลับไปใช้ชีวิตเหมือนเดิม ไม่ได้มีความรู้ด้านดิจิทัลเพิ่มขึ้นอย่างมีนัยสำคัญ และคุณภาพชีวิตไม่ได้ดีขึ้น
บทสรุป
กรณีศึกษานี้ชี้ให้เห็นว่า ตราบใดที่เรายังวัดความสำเร็จที่ "การจัดกิจกรรม" แทนที่จะวัดที่ "การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นจริง" งบประมาณแผ่นดินก็จะถูกละลายไปกับกิจกรรมที่สร้างภาพสวยหรูในรายงาน แต่ไร้ความหมายในโลกความเป็นจริง การปฏิรูประบบประเมินผลจึงเป็นหัวใจสำคัญในการเปลี่ยนทิศทางเรือลำใหญ่ที่ชื่อว่าราชการไทย ให้มุ่งหน้าสู่เป้าหมายที่แท้จริงเสียที
.
---------------------------
ที่มาข้อมูล
-
รวบรวมรูปภาพ
---------------------------
การแก้ปัญหาในองค์กรหน่วยงานราชการไทย
---------------------------
